乡镇机构改革,既是深化经济体制改革，促进经济和社会发展的迫切需要，也是政治体制改革的重要组成部分，它在整个改革中具有重要的地位和作用。特别是在党的十六大明确取消农村各种税费后，农村的工作重点彻底转变，乡镇政府的职能由管理型转变成服务型。为此，只有建立起结构合理、管理科学、廉政高效、运转协调、行为规范的管理体制，才能适应现在和今后一个时期农村工作重点转移对乡镇政府工作的要求。但是，目前干部的思想观念的滞后性和工作思路转变的不彻底性，导致思想观念转变、职能转变、服务转变、工作方式转变等问题没有从根本上予以解决，导致乡镇政府在实际工作运转中还存在较大矛盾和问题。

一、存在问题

1、乡镇规模小而全。目前全县乡镇平均人口1.6万人，其中2万人以上的5个，1万人以下的6个。致使乡镇规模小而财政负担加重，行政运行成本加大，人员流动空间缩小，绝大多数乡镇干部都很少流动，甚至某些干部自从参加工作到退休都在一个单位工作。各乡镇无论大小事业单位一样多，平衡设置的领导职数增加。

2、政事合一，事业单位行政化。在九六年机构改革后大量长期从事行政而有无专业特长的行政干部被安置到各事业单位工作，且绝大多数是单位的负责人。工作靠政府统一安排，没有形成独立的法人事业单位主体从事技术推广工作，加上乡镇领导大操大揽，无论什么工作都统一部署，逐步形成事业单位人员的依赖思想。

3、管理体制不顺。一是体制不全。《宪法》、《地方组织法》等法律法规赋予乡镇的权力，随着执法监管等部门的垂直上收，乡镇已没有真正意义上行使一级政府的权力；二是乡镇处在权力底层，无法也无权解决诸如人员流动等到问题，没有任何人事权力；三是责权利不对称。形成“责任递增”体制，县级各单位通过考核、一票否决、名目繁多的责任书等方式传递工作压力，又通过各种办法上收事业单位的财权和人权，下放事权和包袱。作为行政层最低的乡镇只能被动接受，形成有限权力，承担无限责任，管人不管事、管事不管人、责权分离、管用脱节，只能在对上负责与对下负责难统一，农民生产经营自主权与行政命令式的政权运行方式难协调的条件下艰难运作；四是乡村关系难协调。《宪法》规定，乡镇政府与材委会是指导关系，乡镇与村上出现目标不一致时，工作很难开展和协调。

4、结构不合理。一是乡镇领导职数设置过多，全县乡镇公务员677人，其中领导占326人（包括非领导职务），占48.2%，基本上是一个工作人员服务一个领导。特别是小乡镇领导远远超过一般人员，指导的人多，干事的人少；二是事业单位专业技术人员比例小，且越来越少。由于政策性安置（复转军人）和非专技人员安置（撤区并乡），事业单位“三无”（无学历、无专业、无技术）人员增多，弱化了事业单位的服务职能和为农民提供技术的能力。全县乡镇事业单位的专业人员仅占20%左右，有的根本没有专业技术人员。三是随着农村税费全部取消，服务职能的增强，事业单位的设置不尽合理。目前乡镇无论大小，事业单位都设5站3所：即农林水综合服务站、企业管理服务站、文化广播电台、农经站、计宣站，财政所、司法所、劳保所，形成管理和服务上缺位和混乱。

5、事业单位人员普遍超编，但仍感人员不足。陷入“人多没事干，事多没人干”的怪圈。全县乡镇共计有事业单位225个，没有超编仅33个，有的事业单位严重超编还要求进人。目前乡镇采取提前离岗，外出创业等多种办法分流超编人员336人，既没有减轻财政负担，又没有使单位人员趋于结构合理。同时单位人员年龄偏大，2004年省政府要求乡镇五年内不进人，今后事业单位人员老化问题愈来愈严重，中年人员断档，年轻人员不懂业务，实行政事分开的难度更大。

6、经费严重不足。乡镇每人每年财政预算400元的公用经费，远远不能保证事业单位工作的正常运转，导致干部差旅费不能报销，应享受的福利得不到兑现，住房公积金县乡不统一等，干部思想消极情绪较重。

二、存在问题的原因

1、 缺乏系统培训。农村工作涉及方方面面，要求乡镇干部知识面要广，能熟练掌握各项方针政策和各种技能，能全面指导农村各项工作。而当前大部分乡镇干部自身文化层次不高，上岗后缺乏系统的政策和技能培训。而每年各级党校举办的培训班，对象大多是科级以上领导干部，而一般干部几乎没有机会参加，专业培训每年只针对当年需要晋升职称的人员，况且大多数培训只讲形式，搞满堂灌，内容空泛，缺乏针对性、实际性，培训效果不佳。从而导致相当一部分乡镇干部知识老化，跟不上形势需要，有的甚至连最基本的农业生产知识和农村常用的政策法规都不了解，很难去指导好农村工作。

2、缺乏激励机制。乡镇工作重，条件差，待遇低，开展工作难度大，有的还要受冤枉气，政治上升迁机会又小。由于缺乏可行的激励措施和奖励机制，干好干坏一个样，导致少数乡镇干部上进心不足，责任心不强，有混日子的思想。

3、政事不分。市场经济体制建立后，从政府来讲，虽然政府主导资源配置的职能再不断弱化，但无所不包的全能型政府并未从根本上改变。在组织经济和全局工作的指导思想上不能按市场经济和事务的要求，综合运用经济、法律、行政手段从宏观上调控经济活动，充分发挥市场调节的作用，而是沿袭计划经济的一套工作思维方式定计划，分指标，政府职能不能转变到位。另一方面，群众的市场经济意识淡薄，经营什么、发展什么、生产多少，不会跟着市场走，依赖政府的思想严重。

4、体制不顺。一是财政体制。现行财政体制大包大揽和预算不足，造成乡镇财政的入不支出和沉重债务无法消除，严重影响正常运转，更难以确保干部福利待遇的兑现，调动不了工作的积极性和主动性；二是考核体制。由于县对乡镇工作考核下达硬指标且不尽合理，迫使乡镇在实际工作中不得不采取强力推进和行政管理等法制手段，对农村主导产业发展、党建等项工作大包大揽，就很难做到对上与对下负责、依法行政与村民自治、政府宏观决策与事业单位独立行使职能相一致。三是条块管理体制。县级有关部门设置的派出机构，诸如土管所、派出所、卫生院等机构，工作地点在乡镇，而人财物和业务管理权都分属上级业务部门。这种部门掌权、政府协调的体制，实质上架空了政府。这种局面既不利于乡镇实施有效管理和调控，也不能很好给农民提供完善周到满意的服务。乡镇政府的支撑力显得脆弱无力和不平衡，需要花钱的计划生育、交通、公共设施等，乡镇政府的包袱越背越重，不堪承受，而有权的有钱的单位，都被条条越抓越紧，愈演愈烈，乡镇实施有效的管理难度更严峻。

5、财政来源少、支出多、债务重。在取消除烟叶税以外的特产税后，乡镇财政收入主要靠农业四税，财政来源单一，且增加收入有限，但公务费支出量大，债务负担不断加大。目前全县乡镇债务超过5000万元，平均每个乡镇在200万元以上，其中有三个乡镇的债务超过500多万元。同时，过去由“三提五统”解决的五保户、村校危房改造、计生经费、乡村道路养护等经费断绝来源，实施这些项目往往又会造成乡镇新债务增加。

三、建议和对策

1、缩乡并镇，扩大乡镇规模。乡镇规模小既增加行政运行成本，又导致重复建设，造成资金浪费和人员结构的不合理，一般乡镇规模按人口衡量应控制在15000人以上。根据旬阳的地理区域和布局，乡镇数量宜控制在15—18个，年可减少行政运行成本100万元左右。

2、严把进人口，加强培训，不断提高干部队伍素质。发挥乡镇政府职能作用，促进农村的改革、发展和稳定，最根本的是要一支素质过硬、作风优良的干部队伍。重点应从三个方面抓起：一是严把进人关口。要严格按照《国家公务员法》规定选人用人，对事业单位进人按照县委县政府文件实行凡进必考，对不符合条件的人员坚决拒之门外，提高乡镇新进人员素质。二是要加强轮岗交流和培训教育。针对乡镇目前单位人员实际，对现有人员要定期进行轮岗交流，全面推行竞争上岗制度和聘用制度。同时应有计划分期分批对干部进行相关政策和业务技术培训，其成绩好坏作为年度考核的重要依据，提高培训效果。在培训形式上，采取课堂讲授与现场传授相结合，专业人员讲课与产业能人现场说教相结合，技术资料与理论相结合。多渠道、多形式、多途径、全方位进行培训，着力提高乡镇干部指导服务农村工作的能力和水平。

3、合理设置事业单位，有效分流超编人员。制定统一优惠的人员分流政策，鼓励在职人员自主创业或领办创办企业，积极稳妥地消化乡镇过剩和超编人员。一是根据工作年限的长短和贡献大小制定离岗优惠办法，使走出单位的人员思想稳定；二是制定优惠政策，给有能力又自愿自主创业的人员更大发展空间，发挥一技之长，服务经济建设；三是根据各乡镇的实际，合理设置机构，不搞一刀切。乡镇政府只统一设置党政办，事业单位因工作需要确定，现存机构职能萎缩或严重减少的应撤消或合并。如企业管理服务站，有些乡镇没有企业，就不再设这些机构。同时新增设与农民利益较为密切的机构。如民政所，关系到千家万户群众的利益，而现在乡镇只设一个民政岗位，且绝大多数是兼职，管不好办不了面大量广的民政工作。

4、落实干部待遇，建立激励机制。解决好乡镇干部的福利、保险、差旅、住房公积金等经济待遇问题，标准应与县级单位干部同等对待。同时要建立凭实绩、凭贡献用人机制。在同等条件下优先提拔使用乡镇干部。在日常管理中，要注重平时考核，调动干部工作积极性，激发创造性，充分发挥他们的工作潜能。

5、理顺体制，充分发挥乡镇政府的职能作用。一是要理顺条块管理体制。坚持“政事、政企、政经”分开，进一步理顺条块关系，增强乡镇的管理协调能力，将乡镇政府建成统一、效能的基层政权组织。对社会服务和涉农机构，应下放给乡镇管理，以强化乡镇政府统一管理辖区政治、经济、社会发展与稳定的功能。对跨乡镇的区域性机构，实行“条块结合、以条为主”的管理体制。二是理顺财政体制，增加公用经费预算，制定合理的财政收入基数，欠收不补，超收全留，用于奖励有功人员和消除债务，坚决堵死赤字财政的发生。（作者系旬阳人劳局副局长、编办主任）