刘 欧

乡镇作为权力传递体系的末端，长期以来形成了传指令、收税费、包村组的工作方式，农业税免征后，面临着前所未有的转型考验，出现观念、方法、思路、模式不适应，令人堪忧的是许多乡镇无所适从，千头万绪不知从何做起，感觉抓党务太虚，抓经济太难，抓稳定没权，抓服务太大，使得部分乡镇处于留守“内阁”状态。群众意见很大，乡镇政府出现信任危机。笔者认为，要改变目前乡镇困境，必须从不适应中寻找突破口、从市场中寻找服务方式、从建立和谐社会目标中寻找位置、从改革中找出路。

一、 目前乡镇存在“不适应”的表现

思想观念不适应。长期以来，乡镇工作的重中之重就是收税，并且作为考核的硬指标，有些地方还当作乡镇干部政绩的重要方面，一偏概全其它行政职能逐渐淡化。现在，不仅沿袭几千年的“皇粮国税”取消了，国家还给予农民各种补贴，由“多取少予”变为“只予不取”，乡镇工作“失重”，干部心里“失衡”，整天围绕群众忙一些“芝麻绿豆”的事，一些乡镇干部因此无所事事、迷茫困惑、消极失落。

工作方法不适应。农业税时代，乡镇干部主要忙着催粮、催收、催款，以农业税费为抓手，用简单的行政命迫使农民种这种那。随着农业税的取消，土地经营权进一步明确，各项政策深入人心，农民的经营主体意识，民主法治意识明显增强，单纯靠行政命令开展工作已经没有了市场和空间，也失去存在基础和意义。新形势下，如何创新工作方法，推进农业结构调整，搞好公共服务，促进农民增收，大多数乡镇干部心里没底。

发展思路不适应。长期以来,农业税费一直是保证自身运转、促进本地经济发展的财源。农业税取消后，虽然有转移支付，但转移支付是一个定数，且重在维持乡镇基本运转，根本谈不上偿还债务、发展乡村经济和社会事业。农业无税，乡镇无财，这对于长期习惯就农业农村抓农业农村的乡镇干部来说，是最大难题。

管理模式不适应。乡镇是我国政权结构的最基层，乡镇以下的村组依法实行村民自治。但长期以来，乡镇政府往往以行政任务的方式把农业税费等法定事项交由村民委员会执行完成，并对属于村民自治范围的生产、经营等具体活动加以干涉，用行政命令的方式进行领导管理，实际上把村委会当作下属行政组织。农业税的取消，使乡镇与村组行政化联系的、被广大农民奉为天经地义的“皇粮国税”这个核心纽带不复存在，如何在推进村民自治的基础上，实行对村组的指导、支持和帮助，成为乡镇必须解决的迫切课题。

二、乡镇政府转变职能的途径

一是领导变引导。乡镇党委、政府应从过去的主要抓财政收入、计划生育，转移到抓好党在农村的方针政策落实、农村基层组织建设、后进村转化以及农村社会稳定等方面上来。注重引导机关、事业单位转变职能，为“三农”提供优质服务；注重引导农民从狭隘的“自给自足”小农经济向市场经济转变；注重从过去的下指标、忙检查转向为农业、农民找市场、找发展方向、找发展道路。以经济建设为中心，引导农民向市场化、现代化农业方向迈进。

　　 二是管理变服务。乡镇事业单位要以市场为主体，以乡、村两级组织为渠道，合理配置资源，充分发挥在技术、信息、人才、资金等方面的服务职能，促进当地农村经济和社会的协调发展。乡镇党委、政府应坚持“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”，引导农民调整农业产业结构，千方面计增加农民收入，稳定农村局势。

　 三是统筹变协调。依法行政使乡镇政府在管理上凸现出于经纬交点上，在横向协调上，充分发挥乡镇为农服务站所的服务作用，为当地营造宽松的社会发展环境。在纵向协调上，主要协调工商、税务、银行等部门及与周边地区的关系，以订单农业、公司加农户的新型产销形式，重点解决农村产前的市场协调、产中的技术支持、物资协调，产后的销售价格机制等三个方面的协调，解决农产品高投入、低产出、低效益的问题，把当地的农产品资源优势转化为市场优势、经济优势。要加快建设素质高、信息灵、经济意识强的经济能人队伍。

四是命令变示范。在充分借鉴本地及外地先进经验和成功经验的基础上，根据当地的经济、资源、人才、区位优势，大力发展镇、村、组三级农业科技示范园，以示范园为载体实现领导方式的转变，用示范成果教会农民认识市场，解决农业产业结构调整中农民想干不敢干、想干不会干的实际问题，解决农民看得懂、学得会、干得成的问题。同时，通过改变农民的传统种植观念和种植模式，实现农业增效、农民增收。

五是僵化变改革。过去人民公社政经合一体制沿袭给乡镇的大包大揽为特征僵化行政体制显然不适应了，乡镇政府要在法律政策的框架里积极主动探索乡镇行政体制改革，大胆对本乡镇机构编制干部资源进行科学整和，凡是有利于发展稳定服务的改革都应该尝试。在新形势下乡镇行政体制应作出战略调整，表现在政治上党要管党，党只能通过自己的路线、方针、政策和党员模范作用去引导群众、凝聚人心，健全群团组织，深入社会各界，了解民众的愿憬，沟通群众情感，重塑形象，树立威信；在经济上，明析土地产权，履行承包合同，尊重市场规则，尊重群众自主权，把土地上经营权真正交给农民；在文化上承认多样性，发扬传统文化，尊重本土文化，尊重民族文化，引导群众实现党的执政理念。理顺党政、政事、政企、政社关系，大力发展社会组织，利用社会力量发展经济。积极探索农会型农村政治组织，协会型的经济组织，能人型的乡绅士族。

三、乡镇职能转变注意的问题

乡镇政府职能转变既是一项艰巨而紧迫的任务，又是一个长期而复杂的过程，不可能一蹴而就、一转就灵，这种转变将伴随着农村改革发展的全过程，也将根据农村发展需要不断地进行调整。必须按照探索、完善、巩固、提高的原则，解放思想，大胆实践，持之以恒地进行改革和尝试，并在实践中不断发现和解决新的问题。

当前，要做到四个坚持：

一是必须坚持思想认识先到位。乡镇职能转变不仅仅是内容、形式和体制上的改革，更重要的是干部思想观念的更新。干部思想不解放，观念不更新，认识不到位，乡镇职能不可能发生实质转变，还会“穿新鞋走老路”。目前有的基层干部反映，免征农业税后，农民不好管了，对农民没有制约手段了。这说明干部的头脑还没有“转弯”，管理、制约农民的潜意识还没有转变到服务上来。原有的乡镇工作格局是沿袭了数十年之久的老模式，要打破这种传统格局，实现弃旧立新，必须让干部清楚了解旧机制的弊端，新机制要解决的问题；必须从思想上打破干部与农民之间长期形成的“无形界限”，真正在思想、行动乃至利益上与农民同坐一条船，让干部真正认识到转变职能是大势所趋、势在必行，服务农民是职责、是领导农村工作的前提和基础。

二是必须坚持以促进农村发展为前提。改革是为了加快发展，转变乡镇职能的最终目的是为了更好地服务于农业和农村发展，离开发展谈转变，是舍本求末。无论是机构的设置、人员的确定，还是领导方式方法的转变，都要看是不是符合农业生产、农村发展和农民需要。要认真总结几年来乡镇改革方面的经验，进一步探索各级政府尤其是乡镇服务职能转变的有效途径。要正确处理好改革与发展的关系，以改革促发展，在发展中解决问题。

三是必须坚持上下联动。乡镇职能转变涉及到方方面面的利益和关系的调整，联动性很强。要实现根本转变，就不能“头痛医头、脚痛医脚”，不能就农村论农村、就乡镇论乡镇，必须放在全局中统筹考虑，“上下一盘棋”，正确处理好县与乡镇、部门与乡镇等各方面关系。否则下转上不转，最后乡镇职能转不了。比如县上各部门、各单位都要求机构上下对口，那么即使乡镇机构精简了还要膨胀，人员减少了还会增加，农民负担减轻了也会反弹。所以从上到下都要转，严禁从部门利益出发进行“条条干预”，严禁以拨付专项资金的名义要挟乡镇设机构、配编制，为乡镇职能转变创造条件；各级部门都要切实转变工作作风，使乡镇干部从文山会海、接来送往中解脱出来，能够一心一意谋发展，聚精会神搞服务。免征农业税后，县级有关部门要把国家和省里的转移支付资金及时、足额拨付给乡村，不得以任何名义和借口进行代扣代缴，以保证乡村组织正常运转，解决乡村后顾之忧。

四是必须坚持因地制宜，务求实效。新机制的建立，必须在充分调查研究、分析论证、广泛征求意见的基础上，结合本地发展思路及任务目标、资源及区位优势、乡村干部素质等各方面因素，因地制宜、科学合理地确定乡镇工作，切忌不切实情、生搬硬套，或者只讲形式、不求实效。要大胆探索、及时总结、不断完善，只要不违背国家法律法规，只要符合农业发展需要、符合农民意愿，只要有利于解决乡镇问题和乡镇职能充分发挥，都可以进行大胆探索，机构编制部门及时总结支持，并通过实践检验成效。